Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 5 2012Tilbake til artikkeloversikt

Kommentarer til Trond Grams artikkel i Samfunnsøkonomen nr. 4–2012, «Norges Banks rolle under bankkrisen»

JARLEBERGOCand.oecon.

JONA.SOLHEIMCand.oecon.

Grams artikkel tar opp interessante problemstillinger rundt håndteringen av bankkrisen. Fremstillingen er gjennomgående både informativ og rimelig balansert, men kan etter vår oppfatning suppleres på enkelte punkter for å gi et mer dekkende bilde av Norges Banks faktiske rolle i bankkriseårene 1988–92. Behovet for en slik supplering skyldes delvis at mye av materialet som dokumenterer kontakten mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank ikke var lett tilgjengelig da Gram skrev sin masteroppgave om bankkrisen. I Norges Banks 200-årsjubileumsprosjekt (1816–2016) vil også bankkriseårene 1988–92 og Norges Banks rolle i krisehåndteringen bli nærmere behandlet. Vi vil derfor begrense våre kommentarer til spesifikke punkter i artikkelen som vi mener kan lede leseren til forhastede konklusjoner. Som det vil fremgå av våre kommentarer er vi ikke enige i ingressens hovedkonklusjon om at Norges Bank i liten grad var involvert i arbeidet med bankkrisen i perioden 1988–92. Vi vil understreke at alle synspunkter her står for vår egen regning.

De første kapitlene gir en grei fremstilling av begivenhetene og vurderingene som ledet frem til en mer formell fastsetting av Norges Banks rolle i krisehåndteringer. I kapittel 6 beskrives hvor viktig lender of last resort-funksjonen (LOR) var; en rolle som var ganske så forskjellig fra modellen fra mellomkrigstiden. Ved håndteringene av bankproblemer i perioden 1988–90 var det en klar rollefordeling mellom sikringsfond, Kredittilsynet og Norges Bank, der sikringsfondene i hovedsak bidrog med soliditetsstøtte og/eller fusjon, Kredittilsynet hadde hovedansvar for banktilsyn og soliditetskrav og Norges Bank for ekstraordinær likviditetsstøtte (og makroover-våkning). Som påpekt i artikkelen var Finansdepartementets rolle i krisear-beidet relativt tilbaketrukket i denne perioden, men departementet ble holdt løpende orientert om de mange kriseløsningene av Kredittilsynet og Norges Bank.

Både kriseløsningene for Sparebanken Nord og Sparebanken Tromsø, som ledet til etableringen av Sparebanken Nord-Norge høsten 1988, ble drøftet i Sparebankenes sikringsfond og mellom Kredittilsynet og Norges Bank samtidig som Finansdepartementet ble løpende orientert. Blant annet utarbeidet Kredittilsynet, Sparebankenes sikringsfond og Norges Bank en omfattende rapport om utlånssituasjonen i Nord-Norge og de to sparebankenes økonomiske stilling. Kriseløsningen for Sparebanken Nord-Norge og myndighetenes bidrag til kapitaliseringen var gjenstand for omfattende drøftinger med sikringsfondet og med klare kapitaliseringskrav fra Kredittilsynet. Finansdepartementet var enig i løsningen med inntektsstøtte på 200 millioner kroner fra Norges Bank i form av et rentesubsidiert S-lån.

Norges Banks inntektsstøtte var i overensstemmelse med uttalelsene i Finansdepartementets etterfølgende St. meld. nr. 16 (1988–89) der det blant annet heter: «Norges Bank har sentrale oppgaver i forhold til bankvesenet. Det gjelder også for banker som er i økonomisk krise hvor Norges Bank særlig vil kunne bidra med nødvendig likviditet. Det vil etter omstendighetene kunne være en sak av særlig viktighet som etter sentralbankloven skal forelegges Finansdepartementet før Norges Bank treffer vedtak. I spesielle tilfelle vil Norges Bank også kunne yte støtte ut over ren likvidi-tetsstøtte. Etter Finansdepartementets syn skal slike saker behandles som saker av særlig viktighet.» Stortinget sluttet seg til vurderingene i meldingen, som i all hovedsak samsvarte med gjeldende praksis for håndtering av bankproblemer (Innst. S. 96 (S.tid. 2690–2699, 21.2.89).

Høsten 1989 var det behov for nye støttetiltak til Sparebanken Nord-Norge. Etter drøftinger i Sparebankenes sikringsfond og mellom Kredittilsynet, Norges Bank og Finansdepartementet, ble det bestemt at Norges Bank skulle bidra med inntektsstøtte på 500 millioner kroner i form av nedskrivning av lån til Sparebanken Nord-Norge. Som ved den foregående redningspakken skjøt Sparebankenes sikringsfond inn betydelige midler. Det ble understreket at Norges Banks inntektsstøtte måtte betraktes som et særtilfelle gitt den dominerende rolle Sparebanken NordNorge hadde i Troms og Finnmark.

Som i 1988 hadde Finansdepartementet vært involvert og gitt sin tilslutning. Saksbehandlingen var således i overensstemmelse med formuleringen i St meld. nr. 16 (1988–89). Den nye kriseløsningen ble senere gjennomgått og vurdert i St. meld. nr. 24 (1989–90). Det ble blant annet fremholdt at nedskrivning av sentralbankens utlån etter omstendighetene representerer en aktiv anvendelse av statens midler som burde behandles av Stortinget på forhånd. Finansdepartementet erkjente imidlertid at det i denne konkrete saken var sannsynliggjort at sentralbankens tap med en administrasjonsløsning ville blitt minst av samme størrelsesorden som den tapsavskrivning som ble gjennomført. Finansdepartementet avsluttet sin vurdering slik: «Regjeringen vil i fremtiden legge avgjørende vekt på de prinsipielle innvendinger mot en statlig medvirkning i de former og i et slikt omfang som overfor Sparebanken Nord-Norge. Ved eventuelle fremtidige krisesituasjoner i norske banker vil Finansdepartementet legge til grunn at lovens ordinære system følges. Departementet viser til de ordninger som er etablert via sikringsfondene.» En enstemmig finanskomité sluttet seg til Finansdepartementets vurderinger (Innst. S. 90, S.tid. 2408–2412, 15.2.90).

Siden behandlingen av St. meld. nr. 24 (1989–90) fant sted flere måneder etter at nedskrivningen av Norges Banks lån var vedtatt, er det ikke grunnlag for å legge disse nye formuleringene til grunn når en skal vurdere om Norges Banks nedskrivning av lånet til Sparebanken Nord-Norge var berettiget. I Grams artikkel heter det: «Det var klart at Norges Bank ikke var en institusjon med adgang til å bevilge statsmidler. Hvis det offentlige skal inn med penger i bankene, er det bare en vei, nemlig at regjeringen fremmer forslag overfor Stortinget. Norges Bank skal ikke bidra med soliditetsstøtte til bankene, men kun med likviditetsstøtte. Hvorfor gikk så Norges Bank inn med så mye midler, som i ettertid ble ansett som statsstøtte, noe banken i utgangspunktet ikke har anledning til å gjøre.» Som vi har pekt på ovenfor, var ettergivelsen innenfor de rammer som var trukket opp i St.meld.nr. 16 (1988–89), jf. «i spesielle tilfelle vil Norges Bank også kunne yte støtte utover ren likviditetsstøtte».

Stortingets tilslutning til vurderingene i St. meld.nr. 24 (1989–90) innebar imidlertid en ytterligere presisering av Norges Banks rolle ved håndtering av bankproblemer. Inntektsstøtte fra Norges Bank i forståelse med Finansdepartementet var ikke lenger en aktuell problemstilling med mindre denne var behandlet av Stortinget på forhånd. Dette bidrog til å klarlegge rammebetingelsene for Norges Banks medvirkning til løsning av fremtidige bankkriser. I artikkelen kan det synes som Gram i sine vurderinger av Norges Banks rolle senere i krisen ikke helt greier å holde fast ved den grunnleggende avklaring som kom gjennom stortingsbehandlingene i 1989–90 og som det var bred enighet om, også i Norges Bank, representerte et fornuftig rammeverk Det burde derfor ikke være noen overraskelse at Norges Bank etter dette bare gav likvi-ditetsstøtte, og ikke soliditetsstøtte.

Dette betød imidlertid ikke at Norges Bank ikke var involvert i arbeidet med kriseløsninger og råd om valg av løsninger. Høsten 1990 var problemer i enkeltbanker, sikringsfondenes svekkede kapitalsituasjon og etter hvert faren for systemkrise sentrale temaer på møtene mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank. I Norges Bank ble det utarbeidet beredskapsplaner og vurderinger av måter å bedre egenkapitalsituasjonen på. Sparebankenes sikringsfond hadde negativ balanse (ikke lenger innbetalte midler fra bankene), og problemene i Fokus Bank og svekkede utsikter for Kreditkassen tydeliggjorde faren for systemkrise og behov for reform også av Forretningsbankenes sikringsfond. Tiltak for å bedre bankenes egenkapitalsituasjon, sikringsfondenes stilling og kredittforetakenes økonomiske situasjon var temaer som blant annet ble drøftet i desember 1990 og begynnelsen av januar 1991.

Ulike løsningsmodeller ble drøftet mellom Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank høsten 1990. I januar 1991 presenterte Finansdepartementet sitt forslag om Statens Banksikringsfond. Særlig Norges Bank, men også Kredittilsynet og de to sikringsfondene oversendte Finansdepartementet en rekke kommentarer til proposisjonsut-kastet (Ot.prp. nr. 20, 1990–91). Finansdepartementet tok hensyn til flere av innspillene, og uttalte at kommentarene fra berørte instanser hadde vært konstruktive. Kommentarene var imidlertid fra bankens ledelse og administrasjon. Norges Bank som institusjon, dvs. hovedstyret, hadde ikke vært forelagt proposisjonsutkastet.

I siste avsnittet i kapittel 4 skriver Gram på grunnlag av kriseløsningen for Sparebanken NordNorge og etableringen av Statens Banksikringsfond; «Ved senere anledninger kan det virke som om Norges Banks rolle nærmest begrenset seg til å berolige markedene med likviditets-erklæringer.». I tillegg til at dette er en for overflatisk observasjon, undervurderer den viktigheten av LOR-rollen og arbeidet med Norges Banks likvi-ditetserklæringer. I flere tilfelle ble likviditetserklæringene fulgt opp med likviditetslån både til banker, kredittforetak og finansieringsselskap.

Gram hevder i første avsnitt i kapittel 5 at Hovedstyrets protokoller fra denne perioden ikke viser noen spor etter konkrete råd fra Norges Bank til departementet i forbindelse med kri-searbeidet. Dette er langt på vei riktig. Det er imidlertid ikke ensbetydende med de etterfølgende formuleringene om at «Sentralbanken ikke var mye til stede i dette arbeidet. Fraværet av innspill til krisehåndteringen fra sentralbanken til Finansdepartementet i sistnevnte arkivmateriale om bankkrisen kan være talende». Hovedstyret ble gjennom kriseårene holdt løpende orientert om Norges Banks arbeid med problembanker og vurdering av bankenes situasjon. I forbindelse med redningsaksjonene for Sparebanken Nord-Norge fattet Hovedstyret de formelle vedtakene om inntektsstøtte. Gitt de fastlagte prinsippene for rollefordeling og håndtering av bankproblemer og etableringen av Statens Banksikringsfond, var det imidlertid ikke unaturlig at sentralbanksjefen utøvde en vesentlig del av beslutningsmyndigheten ved håndtering av krisebanker. Mange beslutninger der tidsmomentet var viktig ble på åtti- og nittitallet truffet av sentralbanksjefen med hjemmel i sentralbanksjefens generalfullmakt fra hovedstyret. Dette gjaldt for eksempel beslutninger om endringer i renten, noe som også hadde sammenheng med at under de lovregler som da gjaldt måtte hovedstyret møtes fysisk for å kunne treffe beslutninger. Saker om støttetiltak til banker ville ofte ha karakter av hastetiltak. På denne bakgrunn er det ikke overraskende at loven om Statens Banksikringsfond la det direkte til sentralbanksjefen å uttale seg om slike saker.

Gram fremholder at Norges Banks fravær av innspill under bankkrisen særlig gjelder perioden etter etableringen av Statens Banksikringsfond. Vurdert ut fra hovedstyrets uttalelser er dette langt på vei riktig. Og gitt at kriseløsningsmodellen nå var vel etablert, og på bakgrunn av de forhold vi har påpekt ovenfor, var det heller ikke overraskende. I den praktiske krisehåndteringen hadde imidlertid Norges Bank en sentral rolle. Styret på tre medlemmer fattet beslutningene, men Norges Banks og Kredittilsynets rådgivere hadde møte- og talerett. Forslag til vedtak om støttetiltak måtte dessuten som nevnt forelegges sentralbanksjefen og kredittilsynsdirektøren til uttalelse, noe som i realiteten sikret Norges Bank og Kredittilsynet betydelig innflytelse i arbeidet til Statens Banksikringsfond. Videre besto sekretariatet til Statens Banksikringsfond av ansatte i Norges Bank (og innleide med spesialkompetanse) under ledelse av direktøren for Norges Banks Finansmarkedsavdeling, og som samtidig var forretningsfører i Fondet. I årene 1991–93 avsatte Norges Bank en vesentlig del av sine ressurser på finansiell stabilitetsområdet til arbeidet i Statens Banksikringsfond. Det er rimelig å anta at en viktig grunn for å legge dette arbeidet til Norges Bank var at Finansdepartementet ønsket å utnytte den fagkunnskap som var tilgjengelig i sentralbanken istedenfor å etablere en ny institusjon.

At Statens Banksikringsfond rapporterte til Finansdepartementet og ikke til Norges Bank, var helt naturlig og riktig gitt at Fondet disponerte midler bevilget av Stortinget. Oppsummert vil vi hevde at arbeidsdelingen i kriseløsningsarbeidet mellom myndighetsorganene var meget naturlig og at samarbeidet mellom Statens Banksikringsfonds styre, Kredittilsynet, Finansdepartementet og Norges Bank fungerte meget godt i denne perioden.