Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 3 2015Tilbake til artikkeloversikt

Brukes samfunnsøkonomiske analyser i prioritering av vegprosjekter? En sammenlikning av Norge og Sverige1

Prioritering av vegprosjekter bør skjer på grunnlag av samfunnsøkonomisk lønnsomhetsprinsipper der prosjekter med høyest nettonytte per budsjettkrone rangeres høyest. Om det finnes andre begrunnelser for å avvike fra dette prinsippet så bør disse presenteres på en transparent måte. Vi har undersøkt i hvilken grad resultater fra samfunnsøkonomiske analyser brukes i prioritering av vegprosjekter i Norge sammenlignet med Sverige. Mens Sverige prioriterer etter samfunnsøkonomiske prinsipper har disse ingen signifikant betydning for prioriteringer i Norge. I Norge bør man i det minste redegjøre for hvilke faktorer som er avgjørende for innbyrdes prioriteringer av vegprosjekter. Dette vil gi økt transparens når det gjelder offentlig ressursbruk.

James Odeckseniorforsker i Vegdirektoratet/professor II ved NTNU

Morten Weldeforsker ved Concept/NTNU

Maria Børjessondocent KTH/CTS- Stockholm

Jonas Eliassonprofessor KTH/CTS-Stockholm

1. Innledning

Når en norsk samfunnsøkonom hører begrepet samfunnsøkonomiske analyser, tenker vedkommende gjerne på transportsektoren, og særlig vegsektoren. Det er fire hovedgrunner til det: (1) vegsektoren er kjent for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser for alle sine store investeringstiltak; (2) i offentlige debatter om hvilke vegprosjekter som bør gjennomføres eller ikke, står samfunnsøkonomisk lønnsomhet ofte sentralt; (3) de fleste og de viktigste effektene i vegprosjekter kan kvantifiseres – dette i motsetning til for eksempel skoler, politi, helsevesen etc. hvor nyttesiden er langt vanskeligere å verdsette; og (4) de aller fleste samfunnsøkonomer har lært om samfunnsøkonomiske analyser ved bruk av vegprosjekter som case. I tillegg til alt dette har Finansdepartementet siden tidlig på 70-tallet utarbeidet og revidert veiledere for samfunnsøkonomiske analyser som skal veilede offentlige etater i gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser som grunnlag for prioritering av offentlige tiltak, se f.eks. FIN (2014). I forkant av Finansdepartementets veiledere foreligger det som oftest en rapport (en NOU – Norges offentlige utredninger) hvor de beste forskerne på feltet er involvert for å få fram oppdatert kunnskap på feltet. Den siste av disse utredningene er Hagen-utvalget (NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser). I alle disse utredningene og veiledere er vegprosjekter viet svært mye plass. Statens vegvesen implementerer deretter denne oppdaterte kunnskapen i sine håndbøker. Alle store vegprosjekter underkastes samfunnsøkonomiske analyser.

Et relevant spørsmål som kan stilles fra et anvendt forskningsperspektiv er derfor i hvilken grad vegsektoren bruker sine egne samfunnsøkonomiske analyser i de faktiske prioriteringene som de selv legger fram for Samferdselsdepartementet. Et annet relevant spørsmål er hvordan andre land som gjennomfører slike analyser, og som Norge kan sammenlikne seg med, bruker resultatene som beslutningsgrunnlag. Om samfunnsøkonomiske analyser ikke brukes aktivt i prioriteringer av prosjekter, gir det grunn til en viss bekymring. Det er en åpenbarbar risiko for at mindre lønnsomme, eller endog ulønnsomme prosjekter, blir gjennomført på bekostning av lønnsomme prosjekter. Dette kan innebære at samfunnet går glipp av ekstra nytte som ville ha framkommet dersom de mest lønnsomme prosjektene hadde blitt prioritert. Dette gjelder særlig dersom en transparent og etterprøvbar anvendelse av hvilken rolle fordelingsvirkningene har hatt for de endelige beslutningene, ikke kan dokumenteres. En slik praksis kan innebære at det norske samfunnet opplever betydelige samfunnsøkonomisk tap ved gjennomføring av sine prosjekter, kanskje med diffuse eller ikke-eksisterende fordelingspolitiske begrunnelser.

I denne artikkelen undersøker vi i hvilken grad resultater av samfunnsøkonomiske analyser av vegprosjekter gjenspeiles i prioritering av vegprosjekter av vegmyndighetene i Norge sammenlignet med Sverige. Vi tar utgangspunkt i prosjektdatabaser som ble brukt av vegetatene i begge land i forbindelse anbefaling av vegprosjekter for prioriteringer i de nasjonale transportplanene som rulleres hvert fjerde år. Vi går ikke inn på de fordelingsvirkningene som måtte ha fulgt anbefalingene fordi de ikke er dokumentert i databasen vi bruker. Vi går imidlertid ut fra at vegprosjekters fordelingsmessige egenskaper kan ha tilsvarende karakter i Norge som i Sverige (selv om det er åpenbart at disse vil varierer mellom prosjekter).

Resten av artikkelen er bygd opp som følger: I neste kapittel gir vi en oversikt over tilsvarende studier i Norge og internasjonalt. I kapittel 3 gir vi en kort beskrivelse av hva samfunnsøkonomiske analyser inneholder, slik de gjennomføres i vegsektorene i Norge og Sverige. I kapittel 4 drøfter vi kort likheter mellom Norge og Sverige når det gjelder planleggingsprosess og metodeverktøy som bakgrunn for den sammenligningen vi foretar. I kapittel 5 beskriver vi data og metode for analysen. Resultater er presentert i kapittel 6 og sluttmerknader er gitt i kapittel 7.

2. Litteraturoversikt

Det finnes en rekke studier som omhandler bruken av samfunnsøkonomiske analyser i beslutningsprosesser i vegsektoren både i Norge og internasjonalt. Det som er felles for disse er at de har tatt utgangspunkt prosjektenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet slike de ofte beregnes (vi kommer tilbake til hvordan dette gjøres) og foretatt en analyse om hvordan denne påvirker valg av prosjekter. Tabell 1oppsummerer litteraturen.

Tabell 1 viser at samfunnsøkonomiske analyser har hatt liten betydning for prioriteringer som foretas i Norge mens den internasjonale delen av litteraturen viser at samfunnsøkonomiske analyser har hatt varierende men i noen tilfeller stor betydning for de prioriteringer som foretas.

3. Om samfunnsøkonomiske analyser i vegsektoren

Samfunnsøkonomiske analyser er en systematisk vurdering av fordeler (nytte) og ulemper (kostnader) som et tiltak vil føre til dersom det gjennomføres. Ideelt sett bør nytte og kostnader måles i samme enhet, gjerne i kroner slik at de kan sammenliknes. Målet på samfunnsøkonomisk lønnsomheten er netto nåverdi (NNV) som er differansen mellom nytte og kostnader som et prosjekt generer beregnet for hele prosjektets levetid og neddiskontert med gjeldende kalkulasjonsrente. Dersom NNV > 0 anses tiltaket til å være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Om det er flere prosjekter med NNV > 0 og det offentlige budsjettet er begrenset, slik det ofte er, må vi ty til et relativt mål for å prioritere hvilke tiltak som bør gjennomføres. Det målet er netto nåverdi per budsjettkrone (NNB); altså NNV dividert på offentlige betalbare utgifter som medgår til prosjektet formål. Slike betalbare offentlige utgifter vil som regel være investerings- og vedlikeholdskostnader som belastes offentlige budsjetter. Resultatet av NNB forteller hvor mye det offentlige får igjen av de midlene som brukes til tiltakets formål. En NNB-verdi på 0,2 for et prosjekt forteller altså at det offentlige får igjen 20 øre per krone investert. Et slikt prosjekt bør prioriteres foran et annet prosjekt som har lavere NNB. Spørsmålet er hvordan NNB anvendes når et prosjekt skal finansieres helt eller delvis med bompenger, slik de alle fleste store norske vegprosjekter finansieres i dag. Dersom et prosjekt finansieres 100  % med bompenger belaster det ikke offentlige budsjetter og derfor er det ingen grunn til å beregne NNB; NNV blir da investeringskriteriet. Dersom det delvis er finansiert med bompenger; så brukes kun den offentlige finansierte andelen under brøken i beregning av NNB.

Tabell 1: Litteraturoversikt
ForfattereÅr publisertTittel på publikasjonTidsskriftBetydning av samfunnsøkonomiske analyser for prioritering
1McFadden, D. 1975The Revealed Preference of a Government Bureaucracy: TheoryThe Bell Journal Of Economics, 6 (2): 401–716Teori- Bør ha betydning
2McFadden, D. 1976The Revealed Preference of a Government Bureaucracy: Empirical EvidenceThe Bell Journal Of Economics, 7 (2): 55–72Stor betydning
3Jansson, J-O og Nilsson J-E.1991Investment Decisions In a Public Bureaucracy: A Case Study of The Swedish Road Planning PracticesJournal of Transport Economics and policy, 10: 163–175Ingen betydning
4Odeck, J1991Om Nytte-kostnadsanalysenes plass i beslutningsprosessen i vegsektorenSosialøkonomen, 3:10–15Ingen betydning
5Elvik, R1995Explaining the distribution of funds for national road investments between counties in Norway: Engineering standards or vote trading?Public Choice 85: 371–388Ingen betydning
6Odeck, J1996Ranking of regional road investment in Norway: Does socio-economic analysis matter?Transportation 23:123–140Ingen betydning
7Fridstrøm, L og Elvik,R.1997The barely revealed preference behind road investment prioritiesPublic Choice 92: 145–168Lite betydning
8Nyborg, K.1998Some Norwegian politicians’ use of cost-benefit analysisPublic choice 95: 381–401Ingen betydning
9Nellthorp, J og Mackie P.J 2000The UK Roads Review – a hedonic model for decision makingTransport policy 7: 127–138Noe betydning
10Odeck, J2010What Determines Decision-Makers’ Preferences for Road Investments? Evidence from the Norwegian Road SectorTransport Reviews 30 (4): 473–494En viss betydning
11Eliasson, J og Lundberg, M.2012Do cost–benefit analyses influence transport investment decisions? Experiences from the Swedish Transport Investment Plan 2010–21Transport Reviews 32 (1): 29–48Stor betydning

Det forgående avsnittets definisjon av samfunnsøkonomiske analyser er begrenset til de prissatte virkningene og er det som innenfor fagfeltet kalles for en nytte-kostnadsanalyse. I realiteten er den samfunnsøkonomiske analysen en del av et bredere analyseprogram hvor også ikke-prissatte virkninger inngår. I praksis brukes imidlertid begrepet samfunnsøkonomisk analyse om de prissatte virkningene. I det følgende vil vi bruke dette begrepet selv om det strengt tatt er en nytte-kostnadsanalyse vi betrakter.

De samfunnsøkonomiske analysene som gjennomføres i vegsektorene i Norge og i Sverige beregner NNV og NNB og er i tråd med internasjonal best-practice. De er omfattende, og søker å ta hensyn til de vesentlige konsekvenser som et vegtiltak kan tenkes å føre til. Konsekvensene som inkluderes i de samfunnsøkonomiske analysene i vegsektoren i Norge og Sverige er gjengitt i Tabell 2. Som det framgår av tabellen er konsekvensene inndelt etter interessenter – de som får nytte og/eller kostnader som følge av tiltaket. Til sammen representerer disse interessentene samfunnet.

En svakhet ved analysene er imidlertid at de ikke inkluderer alle fordeler og ulemper som et tiltak vil medføre. Dette skyldes at det er vanskeligere å verdsette endringer av landskap, inngrep i naturen etc. i kroner og øre. Slike ikke-prissatte konsekvenser inngår i den videre konsekvensanalysen slik at de synliggjøres for beslutningstakerne. Det er imidlertid ingen grunn til å forvente at de ikke-prissatte konsekvensene skal være større for ulønnsomme enn for lønnsomme prosjekter. Når det er et stort utvalg av prosjekter som skal prioriteres innenfor en gitt budsjettramme, slik det ofte er i forbindelse med de nasjonale transportplaner, bør NNB ha en signifikant betydning for de valgene som gjøres. Det er nettopp dette forholdet vi undersøker i denne artikkelen hvor problemstillingen er hvorvidt samfunnsøkonomiske analyser har signifikant betydning for de prioriteringer som gjøres i Norge, sammenlignet med Sverige.

4. Planlegging og metode likheter mellom Norge og Sverige

Transportplanlegging i Norge og Sverige har mange fellestrekk. Begge land vektlegger langtidsplanlegging basert på overordnede strategiske målsettinger hvor aktuelle prosjekt tas fram gjennom grundige utredninger, oftest basert på en bred politisk planleggingsprosess. Videre har begge land en økonomisk-rasjonell planleggingstradisjon med stor vekt på modeller, beregningsverktøy, prognoser og verdsettingsprinsipper. Samfunnsøkonomiske analyser som verktøy har lange tradisjoner i vegsektorene i begge land og er i stor grad basert på felles metodikk og prinsipper.

Tabell 2: Konsekvenser som inkluderes i samfunnsøkonomiske analyser i Norge og Sverige.
AktørerKonsekvenser (endring som følger av et tiltak)
Trafikant/transportbrukernytte
Tidskostnader
Kjøretøykostnader
Helsevirkning for gang/sykkel traffikk
Utrygghetskostnader for gang/sykkel trafik
Operatører
Endring i inntekter
Endringer i utgifter
Endring i overføringer
Budsjettvirkning for det offentlige
Investeringskostnader
Drifts-og vedlikeholdskostnader
Skatteinntekter
overføringer
Samfunnet for øvrigUlykkeskostnader
Miljøkostnader(støy og luft)
Restverdi
Skattekostnader

I europeisk sammenheng har Norge og Sverige relativt små transportdepartementer. Etater som Statens vegvesen i Norge og Trafikverket i Sverige (heretter i hovedsak benevnt «vegetaten») spiller derfor en vesentlig rolle i transportplanprosessen. I begge land identifiserer og analyserer disse etatene kandidatprosjekter som inngår i de respektive nasjonale transportplaner (NTP). For begge land forekommer det ofte at regjeringen direkte eller indirekte anmoder om at enkelte prosjekter skal inngå i forslagene til transportplaner. Slike prosjekter betegner vi heretter som bundne prosjekter.

En vesentlig forskjell mellom de to landene er imidlertid at det er et mer formelt skille mellom departement og fagetat i Sverige enn i Norge. Statens vegvesen er formelt underlagt Samferdselsdepartementet i saker som angår riksveger mens det tilsvarende i Sverige, Trafikverket, har en mer selvstendig rolle. Basert på dette er det a priori grunn til å tro at Sverige i større grad enn Norge har en planleggingsprosess preget av instrumentell rasjonalitet med en ekspertdrevet prosess, mens planlegging av vegprosjekter i Norge er mer preget av kommunikative prosesser med politisk involvering fra interessenter på flere nivåer. Selv om begge land vektlegger bruken av samfunnsøkonomiske analyser i plangrunnlaget på enkeltprosjekter kan disse institusjonelt betingede forskjellene føre til ulikheter i rangering av prosjekter på nasjonalt nivå, hvor Norge må ta mer hensyn til andre faktorer i tillegg til resultater av samfunnsøkonomiske analyser.

Et annet område hvor norsk og svensk vegpolitikk skiller seg er bruken av bompenger. Norge har brukt bompenger til å finansiere nye veger siden 1930-tallet og bompenger utgjør i dag om lag halvparten av de samlende midlene til vegbygging. Sverige har tradisjonelt ikke hatt brukeravgifter verken på veg eller på ferjer, men også der har brukerfinansiering i form av bompenger og køprising etter hvert blitt innført. I dag er det to bomringer og to ordinære bompengeprosjekt i Sverige. I tillegg er både Øresundsbrua og Svinesundsbrua finansiert med bompenger. Hvis det ikke er trengsel, vil bompengefinansiering normalt (men ikke alltid) innebære en høyere kostnad enn ren skattefinansiering. Alt annet likt ville dette innebære at bompengefinansierte norske vegprosjekter har lavere lønnsomhet enn svenske prosjekter finansiert av staten, men som vi skal se i neste kapittel så er effekten av bompengefinansiering i liten grad behandlet eksplisitt i de samfunnsøkonomiske analysene.

Tabell 3 viser et utvalg av de viktigste konsekvensene og de enhetsprisene og forutsetningene som var gjeldende for de transportplanene som vår analyse er basert på (det har vært mindre justeringer siden).

Tabell 3: Enhetspriser for konsekvenser som vurderes i Norge og Sverige
KonsekvensNorge (NOK)Sverige (SEK)
Tidsverdier (lange reiser)
Fritidsreiser163 kr/time108 kr/time
Til/fra arbeid224 kr/time -
Tjenestereiser425 kr/time291 kr/time
Kjøretøykostnader
Drivstoff0,32 kr/km 0,968 kr/km
Olje/dekk0,17 kr/km-
Reparasjon mv.0,84 kr/km-
Kapitalkostnad0,38 kr/km-
Ulykkeskostnader
Dødsfall33,8 mill. kr23,7 mill. kr
Meget alvorlig skade25,6 mill. kr-
Alvorlig skade9,1 mill. kr4,4 mill. kr
Lettere skade0,7 mill. kr0,2 mill. kr
Utslippskostnader
CO20,23 kr/kg1,45 kr/kg
Partikler4.114 kr/kg11.494 kr/kg
NOx29 kr/kg38 kr/kg
Flyktige organiske forbindelser-72 kr/kg
Kalkulasjonsrente4,0 %3,5 %
Skattefaktor1,21,3
Analyseperiode40 år15–60 år
Levetid40 år15–60 år
RealprisjusteringJaJa

Norge og Sverige benytter ulike verdier på enhetspriser, men samlet sett er forskjellene relativt små. Verdien av reisetidsbesparelser er normalt den viktigste nyttekomponenten ved vurdering av nye vegprosjekter. Sverige vurderer verdien av tidsbesparelser noe lavere enn i Norge. Forskjellen for tjenestereiser er imidlertid betydelig. Økt trafikksikkerhet er blant de viktigste årsakene til at Norge investerer i nye veger, og dette kan utgjøre en betydelig andel av nytten ved nye prosjekter. Trafikksikkerhetsarbeid er høyt prioritert både i Norge og i Sverige, men enhetsprisene knyttet til økt trafikksikkerhet er betydelig høyere i Norge enn i Sverige.

Når det gjelder miljøkonsekvenser slik som luftforurensing, er dette et tema som det er mye fokusert på i den offentlige debatten, men som sjelden utgjør mer enn en neglisjerbar andel av de totale prissatte konsekvensene av nye vegprosjekt. Her ser vi at Norge verdsetter utslippsendringer vesentlig lavere enn Sverige. At Norge verdsetter reisetid og ulykker høyere enn Sverige er naturlig på grunn av høyere inntektsnivå og følgelig høyere betalingsvillighet. Da burde man også vente at miljøkonsekvenser verdsettes høyere i Norge enn i Sverige, men så er ikke tilfelle. Det kan være en indikasjon på at Norge verdsetter miljøgoder for lavt eller at det er reelle forskjeller i miljøpreferansene mellom de to landene. Både kalkulasjonsrente og analyseperiode har stor betydning for et prosjekts lønnsomhet. På dette området benytter Norge og Sverige etter hvert svært like forutsetninger.

5. Data og metode for analysen

Datamaterialet vi benytter for å undersøke betydningen av samfunnsøkonomiske analyser på prioritering av vegprosjekter i Norge sammenlignet med Sverige, stammer fra de databasene som lå til grunn for de seneste langtidsplanene for transport i begge land. I Sverige ble «Nationell plan för transportsystemet 2010−2021» overlevert regjeringen av Trafikverket våren 2010 og i Norge ble «forslag til Nasjonal transportplan for 2014 – 2023» lagt fram i februar 2013. Merk at dette er transportetatenes forslag. Det datasettene omfatter er alle mulige prosjekter som var aktuelle for prioritering, deres NNB verdier og de forskjellige komponenter av NNB slik som anleggskostnader, tidskostnader, ulykkeskostnader etc., samt en indikator for hvilke prosjekter som ble anbefalt av etatene for gjennomføring. I tillegg kommer en indikator for bundne prosjekter som på forhånd var prioritert av regjeringene; enten fordi det allerede forelå bindende vedtak om gjennomføring som i Norge, eller fordi den sittende regjeringen ga klar beskjed om at disse måtte prioriteres, som i Sverige. At politikerne kan vektlegge andre forhold enn samfunnsøkonomisk lønnsomhet er kjent og legitimt, men ut fra sin rolle er det rimelig å legge til grunn at fagetatene bør legge vekt på resultatene av sine egne samfunnsøkonomiske analyser.

Tabell 4 gir en oversikt over data som benyttes i analysen, hvor fokuset er på forskjellen mellom Norge og Sverige med hensyn på antall prosjekter, total prosjektkostnader, gjennomsnittlig prosjektkostnader, gjennomsnittlig NNB og andel prosjekter med positiv NNB. Videre er prosjektene delt etter om de er bundne eller prioritert fritt av vegetatene i de respektive landene. Tabellen viser at norske prosjekter i gjennomsnitt er større enn svenske (målt etter investeringskostnader i kroner). Det er ingen innlysende grunner for hvorfor det er slik. Mulige forklaringer kan allikevel være at det er dyrere å bygge veg i Norge på grunn av topografi og at Norge i de senere år har hatt et meget høyt investeringsnivå sammenlignet med Sverige, der det benyttes betydelige midler på veginvesteringer over lange strekninger; altså veldig store prosjekter. En annen mulig forklaring er at mens Sverige har bygget ut et motorvegnett mellom de store byene er det først i løpet av de siste 10 – 15 årene at hovedvegutbyggingen har skutt fart i Norge. Store utbyggingsprosjekter er naturlig nok dyrere enn mindre utbedringer.

Tabell 4: Oversikt over prosjekter i transportetatenes forslag til Nasjonale transportplaner(alle beløp i 2012 kr.)
NorgeSverige
Antall prosjekterAlle kandidatprosjekter216417
Bundne prosjekter3567
Valgt av vegetatene18135
Total prosjektkostnad (mrd. NOK, mrd. SEK)Alle kandidatprosjekter211128
Bundne prosjekter2870
Valgt av vegetatene1825
Gjennomsnittlig prosjektkostnad (MNOK, MSEK), ekskl. de 5 dyreste prosjekteneAlle kandidatprosjekter797202
Bundne prosjekter814403
Valgt av vegetatene717186
Gjennomsnittlig NNBAlle kandidatprosjekter-0,180,36
Bundne prosjekter-0,180,5
Valgt av vegetatene-0,170,83
Andel prosjekter med NNB>0Alle kandidatprosjekter31 %56 %
Bundne prosjekter34 %66 %
Valgt av vegetatene22 %74 %

Den mest interessante observasjonen er imidlertid at NNB er mye høyere blant valgte prosjekter i Sverige, uavhengig om prosjekter er bundne eller valgt fritt av etatene. Mens hele 74  % av prosjektene valgt av Trafikverket i Sverige er samfunnsøkonomisk lønnsomme er det kun 22  % av prosjektene valgt av Statens vegvesen som er lønnsomme. For Norges vedkommende er heller ikke Statens vegvesens forslag til prioriterering mer lønnsomme enn de bundne prosjektene. Dette gir en indikasjon på at samfunnsøkonomisk lønnsomhet betyr mindre i valg av prosjekter i Norge enn i Sverige.

En annen observasjon vi gjør oss er behandlingen av konsekvenser av bompengefinansiering. Som nevnt i forrige kapittel kan bompengefinansiering medføre at nytten av et prosjekt blir mindre på grunn av trafikkavvisning og innkrevingskostnader. Det kunne derfor forklare hvorfor andelen lønnsomme prosjekter i Norge er lavere enn i Sverige. Overraskende nok er imidlertid bompengeandelen i så godt som alle de norske prosjektene forutsatt å være null fordi man på en så tidlig fase i planleggingen ikke vet om prosjektene vil bli finansiert med bompenger. Det innebærer at beregnet netto nytte i mange tilfeller vil være misvisende om prosjektene allikevel blir finansiert med bompenger. I analysen har vi holdt oss til beregningene slik de framlegges uten vurdering om i hvilken grad prosjekter skal finansieres med bompenger.

For å undersøke nærmere om resultatene av de samfunnsøkonomiske analysene har statistisk signifikant betydning for valg av prosjekter som foretas, har vi benyttet en såkalt logit-modell (se for eksempel Ben-Akiva og Lerman, 1985). Enkelt fortalt, bygger modellen på at en beslutningstaker (vegetaten) står ovenfor en valgsituasjon dvs. å velge eller ikke velge et gitt uavhengig prosjekt fra en mengde av potensielle prosjekter. Modellen estimerer således sannsynligheten for at beslutningstakeren velger et bestemt prosjekt basert på prosjektets egenskaper, slik som nytten prosjektet gir for samfunnet målt ved NNB. Formelt kan modellen skrives som:

P (i) er sannsynligheten for at beslutningstakeren velger prosjekt i for investering fra en valgmulighet Cn; Ui er beslutningstakerens «indirekte nyttefunksjon» av prosjekt i og har en systematisk del Vi og et restledd . Den systematiske delen, Vi, er avhengig av en vektor med parametere som skal estimeres, og en vektor med uavhengige forklaringsvariabler Det er viktig å presisere her at de uavhengige variablene kan være av hvilken som helst type foruten NNB, så lenge beslutningstakerens nyttefunksjon er lineær i parameterne og at det er variabilitet i datasettet slik at alle parameterne kan identifiseres. Vi antar således at parameterne er generiske, dvs. at de ikke varierer mellom prosjekter. For at en generisk parameter () skal være identifiserbar må uavhengig variabel () utvise en variasjon på tvers av prosjekter som betraktes. For de prosjektene som vi betrakter i denne studien vil dette kravet være oppfylt ettersom det vil være forskjeller i størrelsesorden på uavhengige variabler blant prosjekter. Parameterne må nå gis en tolkning. Deres statistiske signifikans forteller at sannsynligheten for at en beslutningstaker velger et prosjekt øker(avtar) med fortegnet på de respektive forklaringsvariabler og i henhold til hypotesen.

6. Resultater

Vi brukte datamaterialet og modellen skissert i kapittel 4 for å undersøke om resultater av de samfunnsøkonomiske analysene spiller noen rolle i de valgene som foretas. Den modellen vi anvendte inkluderte de variablene som er vist og forklart i Tabell 5.

Tabell 5: Forklaring av variabler benyttet i modellen
VariablerForklaringHypotese
NNBNettonytte pr budsjett kroneStørrelsen på NNB øker sannsynligheten for å bli valgt
NNB+ = max(NNB,0)Positiv NNB verdiGraden av NNB’s påvirkning på sannsynligheten for å bli valgt er avhengig av om NNB er høyere eller lavere en lønnsomhetens terskelverdi på NNB=0
NNB- =min(NNB,0) Negativ NNB verdi
Nytte av TS/nytte av framk.Nytten av trafikksikkerhet del nytten av framkommelighetDen relative nytten av trafikksikkerhet spiller en rolle
Nytte av TSNytten av trafikksikkerhet Nytten av trafikksikkerhet spiller en rolle ettersom trafikksikkerhet er høyt prioritert
Framk. Nytte for personr.Framkommelighetsnytte for personreiserHøy framkommelighetsnytte øker sannsynligheten å bli valgt
Framk. Nytte for næringst.Framkommelighetsnytte for næringstransportHøy framkommelighetsnytte øker sannsynligheten å bli valgt
InvesteringskostnaderInvesteringskostnaderStørrelse på investeringskostnader spiller en rolle for valg av prosjekter
log(Investeringsk.)Log av investeringskostnaderStørrelse på investeringskostnader spiller en for valg av prosjekter
VedlikeholdskostnaderVedlikeholdskostnaderLav vedlikeholdskostnader øker sannsynligheten for å bli valgt
TrafikkvolumTrafikkvolumHøy trafikkvolum øker sannsynligheten for å bli valgt

Vi startet med variabelen av hovedinteresse, som var NNB. Dernest inkluderte vi de øvrige variablene i forskjellige former. I tillegg testet vi om det var forskjell mellom store og små prosjekter og om det var forskjeller mellom prosjekter med NNB over og under lønnsomhetsterskelverdi på 0. Etter en omfattende testing med forskjellige kombinasjoner av uavhengige variabler som inngår i samfunnsøkonomiske analyser endte vi med en modell som ga god forklaringskraft for de svenske prosjektene. Resultatene er presentert i Tabell 6.

For Norge gir resultatene i Tabell 6 grunn til ettertanke. Vi kunne ikke finne noen modellspesifikasjon hvor resultater av den samfunnsøkonomiske analysen, enten målt ved NNB eller andre størrelser som inngår i den samfunnsøkonomiske analysen, har påvirkning på de valgene som gjøres. Vi kan derfor konkludere med at hverken Statens vegvesen eller den norske regjeringen (ut fra bundne prosjekter) tar hensyn til resultater av samfunnsøkonomiske analyser i sin prioritering av vegprosjekter. Dette resultatet bekrefter vår tidligere observasjon i forbindelse med Tabell 4 om at de valgene som gjøres ikke ser ut til å ta noe særlig hensyn til resultatene av de samfunnsøkonomiske analysene som etaten selv gjennomfører.

For Sverige er bildet noe annet. Vegetaten samt Regjeringen (ved bundne prosjekter) legger klar vekt på samfunnsøkonomiske analyser i prioriteringen av prosjekter. Hvis vi ser på NNB så ser vi at den har signifikant betydning for sannsynligheten for at et prosjekt blir valgt av vegetaten, men ikke for bundne prosjekter. Dette er tilfelle for både små og store prosjekter. For etatens valg ser vi dessuten at NNB har en høyere og positiv koeffisient for store prosjekter sammenlignet med små, hvilket betyr at størrelse på NNB for store prosjekter tillegges større betydning. Når vi betrakter i hvilken grad en positiv NNB tillegges mer vekt enn en negativ NNB, finner vi at den er kun signifikant for binding av små prosjekter. De øvrige variablene er ikke signifikante. Det mest overraskende er at trafikksikkerhet alene eller som andel av framkommelighetsnytte ikke tillegges noe særlig vekt utover det som er inkludert i NNB. For Norge så vel som Sverige hvor det satses på enormt på trafikksikkerhetsarbeid, synes dette påfallende.

Tabell 6: Resultater
VariablerNorgeSverige
BundetEtatBundetEtat
Parametert-statParametert-statParametert-statParametert-stat
NNB_ små prosjekter-0,221-0,3-0,175-0,2-0,084-0,50,5122,6
NNB_store prosjketer0,7841,2-0,961-0,8001,4172,6
NNB>0_små prosjekter (1 hvis >0, 0 ellers)-0,967-1,30,5390,53,22,30,3770,8
NNB>0_store prosjekter ( 1 hvis >0, 0 ellers)1,110,91,1630,91.1531,41,1731,5
log(invest)-0,275-1,1-0,131-0,41.1244,9-0,015-0,1
Nytte av TS/nytte av framk.-0,059-0,5-0,01-0,1-0,096-2,2-0,017-0,8
Const små prosjekter0,4580,31,3880,76.4226,20,7580,8
Const store prosjekter-0,118-0,10,4530,27.6145,50,390,3
Rho-sq. (0)0,3990,5410,4710,14
Rho-sq. (c)0,0590,0180,1630,106
No. obs.216181416350
For de øvrige variabler var det ingen betydelige forksjeller mellom store og små prosjekter slik at vi bare rapporterer verdier for det første.

Gitt resultatene ovenfor, kan det være interessant å illustrere forholdet som i Figur 1, hvor figuren på venstresiden viser Norge og figuren på høyresiden viser Sverige. Figuren viser klart at sannsynligheten for at et norsk prosjekt blir valgt ut fra NNB er svært tilfeldig, mens sannsynligheten for valg av et svensk prosjekt er korrelert med størrelsesorden på NNB.

Et annet perspektiv for å undersøke forskjeller mellom bruken av NNB i valg av prosjekter mellom Norge og Sverige er såkalt valgeffektivitet (på engelsk: selection efficiency). Det defineres som hvor mye nytteverdi beslutningstakeren tilfører i sitt valgsett i forhold til et rent tilfeldig valg av prosjekter. Anta at B0 er nettonytte som kan oppnås hvis et utvalg av prosjekter velges rent tilfeldig under et gitt budsjett. Anta videre at Bmax er den maksimale oppnåelige nettonytte gitt det samme budsjettet. Gitt at et valg av prosjekter gjennomført av en beslutningstaker produserer totalt sett en nettonytte B, kan valgeffektiviteten defineres som:

Hvis =1 betyr det at beslutningstakeren har valgt det optimale sett av prosjekter og hvis =0 betyr det at beslutningstakerens valg er rent tilfeldig og dermed ikke har tilført noe nytte for samfunnet i sin valghandling. Om <0 vil det bety at beslutningstakerens valg har lavere nytte enn den gjennomsnittlige nytte av kandidatprosjektene, hvilket betyr at beslutningstakerens valg fører til samfunnsøkonomisk tap sett i forhold til et gjennomsnitts prosjekt. Tabell 7 viser valgeffektiviteten for Norge og Sverige. Merk at tabellen også viser budsjettet som beslutningstakerne har hatt til disposisjon.

Tabellen viser at de bundne prosjekter i Norge kunne ha oppnådd 66 mrd. kroner i nettonytte gitt et budsjett på 28 mrd. kroner. Den realiserte nettonytten var bare på 31 mrd. kroner og et tilfeldig valg ville ha gitt 27 mrd. kroner i nettonytte. Dette innebærer valgeffektivitet på 10  % (0,1) i tabellen. Sammenlignet med Sverige er dette et lyspunkt; for de bundne prosjekter har Sverige valgeffektivitet på minus 17  % (-0,17 i tabellen).

Tabell 7: Beslutningstakernes valgeffektivitet (alle tall i mrd. NOK/SEK)
  Norge Sverige
Bundet Etat Bundet + Etat Bundet Etat Bundet + Etat
Budsjett 281847702595
Maksimal netton. 664210911955173
Realisert nettonytte 3113447745122
Nettonytte ved tilfeldig valg 2718438328113
Valgeffektivitet(µ) 0,1-0,20,02-0,170,620,15

Betrakt videre valgene som gjøres av etatene og som har størst interesse ettersom det er etatene som selv gjennomfører samfunnsøkonomiske analyser og fremmer forslag til nyinvesteringer. Vegetaten i Norge har en valgeffektivitet på minus 20  %. Tilsvarende tall for den svenske vegetaten er på pluss 62  %. Dette er en påfallende forskjell i klar svensk favør, og det som kanskje er mest bekymringsfullt er at valgene som gjøres av vegetaten i Norge synes mindre effektive enn rene tilfeldige valg. Når en summerer bundne prosjekter og prosjekter valgt av etatene, ser vi at valgene som gjøres for Norge er rent tilfeldige med en score på ca. 0 mens Sverige har en positiv score på ca. 15  %. Alt dette bekrefter det vi tidligere har observert om at Norge ikke bruker resultater fra samfunnsøkonomiske analyser i sin prioritering mens Sverige gjør det til en viss grad.

Figur 1: Forholdet mellom NNB og sannsynligheten for å bli valgt: Norge versus Sverige

En siste problemstilling som er verdt å betrakte er om den valgbare porteføljen av prosjekter som Norge har er mindre lønnsom enn den Sverige har, hvilket kan forklare og et stykke på veg rettferdiggjøre de observasjonene som hittil har framkommet. Det vil si, er det færre lønnsomme prosjekter å velge blant i Norge enn i Sverige? Vi ser litt nærmere på dette forholdet ved hjelp av Figur 2 ovenfor. I figuren har vi plottet størrelsen på gjennomsnittlig NNB for alle potensielle prosjekter som en funksjon av det tilgjengelige budsjettetfor begge landene, gittat prosjekter med høyst NNB prioriteres først. Y-aksen viser NNB mens x-aksen viser det tilgjengelig budsjettet.

Figur 2: Potensiell fordeling av størrelsen på NNB i forhold til de tilgjengelige budsjetter.

Figuren viser at porteføljen av lønnsomme prosjekter i Norge er omtrent like god som i Sverige, det vil si, med samme budsjett har Norge tilgang på like mange lønnsomme prosjekter som Sverige. Derfor kan en konkludere, som tidligere observert, at Norge velger dårligere prosjekter ut fra samfunnsøkonomisk effektivitet sammenlignet med Sverige, til tross for at muligheten for å velge lønnsomme prosjekter er omtrent den samme.At det ikke er noen mangel på lønnsomme vegprosjekter i Norge understrekes av den såkalte lønnsomhetsstrategien som utarbeides for etatenes NTP- planforslag, men som ikke forelegges Stortinget som et alternativ. I den viser transportetatene hva man kunne ha oppnådd hvis prosjektene kun hadde vært prioritert etter deres netto nytte. I NTP 2014 – 2023 viste lønnsomhetsstrategien for veg og bane en samlet netto nytte på 49 mrd. kr mot -9 mrd. kr i planteknisk ramme. Det innebærer at samfunnet kunne ha fått igjen 58 mrd. kr mer i netto nytte dersom lønnsomhetsstrategien hadde blitt lagt til grunn framfor prioritering på grunnlag av den plantekniske rammen.

7. Avsluttende merknader

Vår studie viser at mens Sverige aktivt benytter resultatene fra samfunnsøkonomiske analyser i sin prosjektprioritering, så vektlegger Norge helt andre forhold i sine prioriteringer. Å kartlegge hvilke forhold dette er, har ligget utenfor rammen av denne studien. Vi vil imidlertid ta til orde for at disse forholdene bør dokumenteres på tilsvarende grundige måte som de konsekvenser som er inkludert i de samfunnsøkonomiske analysene, slik at rimelige krav til transparens og etterprøvbarhet blir ivaretatt. Dette vil også være i tråd med anbefalingene i NOU 2012:16. I de nasjonale transportplaner som denne studien bygger på, er slik systematisk og transparent dokumentasjon nærmest fraværende. En relativt stor andel av de norske vegprosjektene er samfunnsøkonomisk lønnsomme, men et resultat av den norske praksisen er at siden samfunnsøkonomisk lønnsomhet ikke synes å ha signifikant betydning for prioriteringene, vil lønnsomme prosjekter (som også kan ha gode fordelingseffekter) kunne måtte vente lenge på finansiering.

Samfunnsøkonomiske analyser inneholder selvsagt ikke alle effekter. Noen prosjekter, særlig de som innebærer store forbedringer i reisetid – eksempelvis ferjeavløsningsprosjekter, kan gi realøkonomiske ringvirkninger («mernytte») i tillegg til de som beregnes i nytte-kostnadsanalysene. Til det er det å si at slike økonomiske ringvirkninger, der de kan påvises, sjelden utgjør mer enn en mindre tilleggskomponent i (i all hovedsak) allerede lønnsomme prosjekter. For en nærmere drøfting av grunnlaget for og størrelsen på slike realøkonomiske ringvirkninger viser vi til Hagen m.fl. (2014).

Vår konklusjon er at Norge kan ha mye å lære av Sverige når det gjelder bruken av velferdsmaksimerende prinsipper i prioritering mellom prosjekter. Dette kan også angå den institusjonelle organiseringen av planprosessen, noe som ikke har vært tema for denne artikkelen. For en mer konsistent rangering av en betydelig mengde prosjekter, er samfunnsøkonomiske analyser et nyttig hjelpemiddel som kan bidra til en mer objektiv utvelgelsesprosess.

REFERANSER

Ben-Akiva, M. og Lerman, S.R., 1985. Discrete Choice Analysis. Cambridge Mass.: The MIT Press.

Eliasson, J. og Lundberg, M. (2012). Do Cost–Benefit Analyses Influence Transport Investment Decisions? Experiences from the Swedish Transport Investment Plan 2010–21. Transport Reviews 32 (1), 29 – 48.

Elvik, R. (1995). Explaining the distribution of funds for national road investments between counties in Norway: Engineering standards or vote trading? Public Choice 85, 371 – 388.

Finansdepartementet (1997) [Hervik-utvalget]. NOU 1997:27 Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor.

Finansdepartementet (2014). Rundskriv R: Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv.

Finansdepartementet (2012) [Hagen-utvalget]. NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser.

Fridstrøm, L. og Elvik, R. (1997). The barely revealed preference behind road investment priorities. Public Choice 92, 145 – 168.

Hagen, K. P., Pedersen K. R. og Tveter, E. (2014). Ringvirkninger fra samferdelsinvesteringer. Rapport, SNF Bergen.

McFadden, D. (1975). The revealed preference of a government bureaucracy: theory. The Bell Journal of Economics 6, 401–716.

McFadden, D. (1976). The revealed preference of a government bureaucracy: empirical evidence. The Bell Journal of Economics 7, 55–72.

Nellthorp, J., Mackie, P. (2000). The UK Roads Review – a hedonic model of decision making. Transport Policy 7, 127–138. doi:10.1016/S0967 – 070X(00)00002 – 0

Nilsson, J.-E. (1991). Investment Decisions in a Public Bureaucracy: A Case Study of Swedish Road Planning Practices. Journal of Transport Economics and Policy 25 (2), 163 – 175.

Nyborg, K. (1998). Some Norwegian Politicians’ Use of Cost-Benefit Analysis. Public Choice 95 (3 – 4), 381 – 401.

Odeck, J. (1996). Ranking of regional road investment in Norway. Transportation 23, 123 – 140.

Odeck, J. (2010). What Determines Decision’ Makers’ Preferences for Road Investments? Evidence from the Norwegian Road Sector. Transport Reviews 30, 473 – 494.

Welde, M., Eliasson, J., Odeck, J. og Börjesson, M. (2013). Planprosesser, beregningsverktøy og bruk av nytte-kostnadsanalyser i vegsektor. En sammenlikning av praksis i Norge og Sverige. Concept rapport nr. 33. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Trondheim.