Utgivelser av Samfunnsøkonomene

Du kan begrense utvalget til høyre

Samfunnsøkonomen nr 1 2011Tilbake til artikkeloversikt

Finansdepartementets bruk og beregning av strukturelt, oljekorrigert budsjettoverskudd

I Samfunnsøkonomen nummer 8/2010 kommenteres Nasjonalbudsjettet 2011 av både fagøkonomer og politikere. Artiklene favner bredt, og det kommer fram mange interessante synspunkter på analysene og framstillingen i budsjettet. I en artikkel av forskningsleder Roger Bjørnstad og forsker Joakim Prestmo fra Statistisk sentralbyrå legges det imidlertid fram analyser og vurderinger som på enkelte områder gir et misvisende bilde av Finansdepartementets beregning og bruk av strukturelt, oljekorrigert underskudd. I denne artikkelen kommenterer vi disse analysene og redegjør kort for departementets beregninger.

YNGVARDYVIFagsjef, Finansdepartementet

ANDERS HARILDSTADFagsjef, Finansdepartementet

PER MATHISKONGSRUDAvdelingsdirektør, Finansdepartementet

1. HVORFOR TRENGER VI ANSLAG FOR DEN UNDERLIGGENDE BUDSJETTBALANSEN?

Overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig 1 fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i finanspolitikken. Det reflekterer at overskuddet ikke bare påvirkes av endringer i innretningen av budsjettet, men også av konjunktursituasjonen og enkelte andre forhold. Særlig betyr konjunkturelle svingningene i skatter og avgifter mye for utviklingen i budsjettbalansen. Dette illustreres av figur 1, som viser utviklingen i innbetalte skatter og avgifter fra 1980 til 2010 målt i faste 2010-kroner (venstre akse). Som en indikator for konjunkturforløpet i økonomien gjengis også arbeidsledigheten (høyre akse). Ved å tillate slike konjunktursvingninger i inntektene å slå ut i den oljekorrigerte budsjettbalansen kan en holde skatte- og avgiftssatser konstante, samtidig som utgiftssiden av budsjettet skjermes. Dermed tillates de automatiske stabilisatorene å få virke.

Figur 1 Innbetalte skatter og avgifter i milliarder 2010-kroner og registrert arbeidsledighet i present av arbeidsstyrken1

1 Brudd i statistikken i 1999.

Kilder: Nasjonalbudsjettet 2011 og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Et sentralt hensyn ved utformingen av budsjettpolitikken er å la de automatiske stabilisatorene få virke, samtidig som en holder kontroll på utviklingen i statens nettogjeld (nettoformue) over konjunktursykelen. For å ivareta dette hensynet må en ha en formening om den underliggende eller strukturelle utviklingen i budsjettet. Dette er grunnen til at de fleste OECD-landene, samt internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU, beregner indikatorer for strukturell budsjettbalanse, der en bl.a. renser skatter og avgifter og enkelte andre budsjettstørrelser for anslåtte virkninger av konjunkturutviklingen.

I Norge har Finansdepartementet helt siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet en indikator for strukturelt, oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet for å vurdere innretningen av budsjettpolitikken. Siden 2002 har nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet spilt en viktig rolle i det finanspolitiske rammeverket som et mål på den underliggende bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Ifølge handlingsregelen skal bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 prosent av markedsverdien ved inngangen til året. Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, star indikatorer for strukturelt budsjettoverskudd sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

Bjørnstad og Prestmo understreker i sin artikkel at det er «… viktig og nyttig å foreta aktivitetskorrigeringer av statens underskudd, blant annet for å legge til rette for at man i oppgangstider ikke tar i bruk de pengene som staten tjener på en unormalt høy skatteinngang.» Som det framgår ovenfor er dette helt i tråd med Finansdepartementets syn, og på linje med råd fra bl.a. OECD og IMF.

2. NÆRMERE OM FINANSDEPARTEMENTETS BEREGNINGER

For å komme fra det oljekorrigerte til det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet gjør Finansdepartementet følgende korreksjoner:

  • For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at innbetalingene av ulike skatter og avgifter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen.
  • Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank.
  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen.

Figur 2 viser oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse regnet i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Negative tall innebærer at balansen viser et underskudd. Korreksjonene framkommer som forskjellen mellom de to seriene.

Figur 2 Oljekorrigert og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må i stedet anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. I slike analyser vil en stå overfor utfordringer knyttet til å skille mellom konjunkturelle og varige endringer. Vanligvis gjøres dette med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Siden en må basere seg på anslag for den framtidige utviklingen i skatter, avgifter og andre økonomiske størrelser av betydning, vil slike analyser alltid være usikre. Resultatene kan påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen lenge etter at statsregnskapet for det enkelte år er avsluttet.

På budsjettets utgiftsside er aktivitetskorrigeringen knyttet til utgiftene til arbeidsledighetstrygd. Konjunkturkorreksjonen tar her utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall mottakere av dagpenger.

Bjørnstad og Prestmo argumenterer i sin artikkel for at en på budsjettets utgiftsside også burde korrigere for svingninger i utbetalingene av sykepenger. Sammenhengen mellom utbetalingene av sykepenger og konjunkturutviklingen er imidlertid ikke så klar. Finansdepartementets beregninger for Norge er knyttet til budsjettposter som viser et klart konjunkturmønster, og er allerede forholdsvis detaljerte sammenliknet med tilsvarende beregninger fra OECD, IMF, EU-kommisjonen og de fleste andre land.

På inntektssiden av statsbudsjettet tar Finansdepartementets beregninger utgangspunkt i inntektsførte tall for skatter og avgifter i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Ved beregning av den underliggende utviklingen i de enkelte skatte- og avgiftsartene legges det vekt på at denne utviklingen skal være forholdsvis jevn fra år til år. Beregningene gjennomføres som følger:

  • De enkelte bokførte skatte- og avgiftsseriene justeres først for endringer i skattesatser og skattegrunnlag, bl.a. basert på anslag gitt i budsjettdokumenter for det enkelte år, publikasjoner fra Statistisk sentralbyrå over skatter og overføringer til private og historisk oversikt over skatte- og avgiftssatser.
  • Det foretas deretter en forholdsvis enkel konjunkturkorrigering av de ulike skatte- og avgiftsseriene basert på det prosentvise avviket mellom faktisk nivå og trend i relevante konjunkturindikatorer, beregnet ved hjelp av et Hodrick-Prescott-filter. For eksempel benyttes nasjonalregnskapstall for antall sysselsatte normalårsverk som konjunkturindikator for personskatter og arbeidsgiveravgift, mens antall førstegangsregistrerte personbiler benyttes som indikator for engangsavgiften på motorvogner. For merverdiavgift benyttes en sammenveid indikator av utviklingen i privat konsum og omsetningen i bygg- og anleggsnæringen. Ved å justere de ulike skatte- og avgiftsseriene for svingninger i relevante konjunkturindikatorer får en tatt hensyn til viktig informasjon om konjunkturforløpet. Erfaringsmessig kan det imidlertid fortsatt både være noe støy og et visst konjunkturmønster igjen i tallene.
  • De justerte skatte- og avgiftsseriene omregnes til faste priser ved hjelp av tilhørende prisindekser (deflatering). For eksempel benyttes lønnsindekser for å prisomregne personskatter og arbeidsgiveravgift, mens konsumprisindeksen benyttes for å prisomregne særavgifter. For merverdiavgiften er det beregnet en veid indikator sammensatt av konsumprisindeksen, prisindeks for førstegangsomsetning innenlands og byggekostnadsindeksen. Trenden (beregnet på nytt ved Hodrick-Prescott-filtrering) i disse deflaterte seriene tas som uttrykk for den underliggende realutviklingen i de enkelte skatte- og avgiftsseriene.
  • Aktivitetsutslaget i de enkelte skatte- og avgiftsseriene framkommer som avviket mellom faktiske innbetalinger justert for endringer i skatte- og avgiftsopplegget og beregnet trend, omregnet til løpende priser.

Den beregnede trenden er vist i figur 3, mens figur 4 viser realveksten i innbetalte skatter og avgifter og beregnet strukturelt nivå, målt i milliarder 2010-kroner.

Figur 3 Innbetalte skatter og avgifter i milliarder 2010- kroner. Faktiske tall og beregnet strukturelt nivå

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011.

Figur 4 Innbetalte skatter og avgifter og beregnet strukturelt nivå. Endring fra året før. Milliarder 2010-kroner

Kilder: Nasjonalbudsjettet 2011 og egne beregninger basert på tall fra Bjørnstad og Prestmo.

Som det framgår av disse figurene, gir Finansdepartementets beregninger for Norge en jevn utvikling fra ett år til det neste i strukturelle skatter og avgifter over konjunktursykelen. I denne forstand framstår Finansdepartementets korreksjon av skatter og avgifter for konjunkturmessige og andre midlertidige forhold som fullstendig. Dette reduserer faren for en finanspolitikk som forsterker svingningene i økonomien. Beregningene inngår også som en integrert del av departementets arbeid med budsjettanslag, noe som bidrar til et konsistent budsjettmateriale.

Bjørnstad og Prestmo skriver at de har forsøkt å gjenskape Finansdepartementets beregninger, og hevder selv at avvikene er små. Avvikene er imidlertid langt fra ubetydelige, og de er særlig store i perioder med markerte konjunkturbevegelser. Målt som andel av betalte skatter og avgifter er det gjennomsnittlige tallverdiavviket mellom Bjørnstad og Prestmos anslag og Finansdepartementets anslag 1¾ prosent de siste 25 årene. Avviket tilsvarer om lag halvparten av den gjennomsnittlige aktivitetskorreksjonen (i tallverdi) som Bjørnstad og Prestmo har beregnet for denne perioden.

Den betydelige forskjellen mellom Bjørnstad og Prestmos tall og Finansdepartementets beregninger illustreres i figur 4. I stedet for å sammenlikne aktivitetskorreksjonene, viser figuren realveksten i strukturelle skatter og avgifter (faktiske skatter og avgifter justert for endringer i skatteopplegg og fratrukket aktivitetskorreksjoner). Som det framgår av figuren, gir de beregnede korreksjonene fra Bjørnstad og Prestmo en svært ujevn utvikling i underliggende skatter. I tillegg viser tallene deres et visst syklisk mønster, med lav/høy underliggende skattevekst i nedgangskonjunkturer/ oppgangskonjunkturer. Et slikt mønster er nettopp det Bjørnstad og Prestmo selv advarer mot i sin artikkel. Et slikt syklisk mønster finner man ikke i Finansdepartementets tall.

3. UNDERVURDERER FINANSDEPARTEMENTET SYSTEMATISK VIRKNINGENE AV KONJUNKTURSVINGNINGENE?

Bjørnstad og Prestmo presenterer også beregninger på SSBs KVARTS-modell i sin artikkel. Beregningene skal dels underbygge en påstand om at «dagens metoder» for aktivitetskorrigering er mangelfulle i den forstand at konjunkturutslagene undervurderes, og dels illustrere at konjunkturutslaget i skatter og avgifter avhenger av hva slags sjokk økonomien utsettes for.

Ved å sammenlikne sine egne beregnede aktivitetskorreksjoner med det beregnede utslaget i den oljekorrigerte budsjettbalansen konkluderer forfatterne med at «kun om lag halvparten av det som er automatiske stabilisatorer etter et konjunkturtilbakeslag i økonomien aktivitetskorrigeres med dagens praksis». Som nevnt gir imidlertid Finansdepartementets beregningsopplegg en meget jevn underliggende utvikling i strukturelle skatter og avgifter. Det er nokså åpenbart at dersom vi skulle doble de korreksjonene som ligger bak figur 3 og 4 (dvs. forskjellen mellom faktisk serie og trend), ville utviklingen i strukturelle skatter og avgifter bli mindre – og ikke mer – jevn. Dette virker som et lite rimelig resultat.

En forklaring på det resultatet som Bjørnstad og Prestmo kommer fram til kan være at deres aktivitetskorreksjoner som vist ovenfor bare et stykke på vei gjenskaper Finansdepartementets beregningsopplegg. I tillegg ser det ut til at KVARTS-beregningene ikke kan tolkes som konjunktursjokk. Tall som Bjørnstad og Prestmo har stilt til disposisjon, viser at de sjokkene som analyseres i KVARTSberegningene, innebærer varige endringer i etterspørsel, produksjon og sysselsetting. Analysen omfatter kun en periode hvor etterspørselen reduseres sammenliknet med referanseforløpet. Siden aktivitetskorrigeringen baseres på trendberegninger vil en vesentlig del av etterspørselssjokket dermed framstå som en varig reduksjon i etterspørsel, produksjon og sysselsetting, og således også gi en betydelig reduksjon i trendnivået for skatter og avgifter.

Figur 5 viser hvordan utviklingen i privat konsum avviker fra sitt referanseforløp i Bjørnstad og Prestmos beregning. Som det framgår av figuren, er det et økende negativt utslag i privat konsum gjennom analyseperioden. Også det beregnede trendnivået – som tas som uttrykk for strukturelt eller underliggende nivå – vil dermed trekkes ned. Utslagene i Bjørnstad og Prestmos beregninger vil dermed langt på vei framstå som strukturelle.

Figur 5 Utslag i trendnivå og faktisk nivå for privat konsum. Negativt konsumsjokk uten reversering. Referanseforløp1

1 En tallverdi på 1 betyr at nivået i skiftberegningen er lik referansebanen, mens en tallverdi på for eksempel 0,98 betyr at nivået i skiftberegningen er 2 prosent lavere enn i referansebanen.

Kilde: Tall fra Bjørnstad og Prestmo.

For øvrig ser det ut til at Bjørnstad og Prestmos modellberegninger underkommuniserer den usikkerheten som er knyttet til alle anslag for framtidig økonomisk utvikling. I sitatet ovenfor ser det ut som om Bjørnstad og Prestmo legger til grunn at de vet hva som er trendutvikling og hva som er konjunkturutslag. Når en planlegger et budsjett kjenner en imidlertid verken utviklingen gjennom budsjettåret eller i det året der arbeidet med budsjettet starter med sikkerhet. En kjenner heller ikke varighet og styrke i framtidige konjunktursvingninger eller den underliggende veksten i økonomien framover. I praksis vil en måtte ta stilling til om observerte endringer i etterspørsel, produksjon og sysselsetting skyldes konjunkturelle eller mer varige strukturelle forhold. Disse vurderingene vil over tid måtte revurderes i lys av ny informasjon.

Bjørnstad og Prestmos påminnelse om at konjunkturutslagene i skatter og avgifter er avhengig av hva slags sjokk som treffer økonomien er imidlertid viktig. Dette er også en grunn til at Finansdepartementet har valgt en mer disaggregert tilnærming til beregning av aktivitetskorreksjoner enn det som er vanlig i mange andre land.

4. ER FINANSDEPARTEMENTETS ANSLAG FOR UNDERLIGGENDE SKATTENI VÅ SYSTEMATISK FEIL?

Bjørnestad og Prestmo hevder videre at Finansdepartementets metodebruk leder til systematisk gale anslag. Blant annet skriver de at: «Finansdepartementet ser ut til å bruke en konservativ strategi for beregning av framtidige skatteinntekter. I anslagene framover legger de trolig til grunn at skatteinntektene vender tilbake til sitt normalnivå i stedet for til en ny høykonjunktur. Dette gjør at beregnet normalnivå for skatteinntektene blir systematisk undervurdert i dårlige tider, for nye oppgangskonjunkturer har alltid kommet.»

Vi er i utgangspunktet enige med Bjørnstad og Prestmo i at anslag for den underliggende økonomiske utviklingen ofte farges av situasjonen i økonomien. I en lavkonjunktur er det lett å bli for pessimistisk, mens det i en høykonjunktur kan være lett å tro at de gode tidene bare vil fortsette. At en slik tankegang kan føre til medsykliske revisjoner i anslagene for strukturelt underskudd, får forfatterne godt fram i figur 3 i sin artikkel. Dette er vi godt kjent med, men vi mener at Finansdepartementets beregningsopplegg i all hovedsak unngår å havne i denne fellen.

Bjørnstad og Prestmo viser til oppjusteringen av aktivitetskorreksjonen for 2008 fra Nasjonalbudsjettet 2008 til Nasjonalbudsjettet 2009 som en illustrasjon på svakheter ved Finansdepartementets beregningsopplegg. Denne oppjusteringen må imidlertid først og fremst ses i sammenheng med at anslaget for faktisk innbetalte skatter og avgifter ble vesentlig oppjustert som følge av høyere enn ventet skatte- og avgiftsinngang. Dersom ikke aktivitetskorreksjonene var blitt økt, ville hele oppjusteringen av anslaget for betalte skatter slått ut i et høyere anslag for strukturelle skatter i 2008. Oppjustering av aktivitetskorreksjonen gjennom budsjettåret bidro altså til å dempe oppjusteringen av anslaget for strukturelle skatter på slutten av en høykonjunktur, og bidro således til å redusere faren for å begå den feilen Bjørnstad og Prestmo advarer mot. Et liknende bilde gjør seg gjeldende for året 2010, der oppjusteringen av anslaget for både faktiske og strukturelle skatter gjennom året må ses i sammenheng med at foretaksskattene har holdt seg langt bedre oppe enn under tilbakeslaget tidlig i forrige decennium, jf. figur 6, og bedre enn ventet.

Figur 6 Foretaksskatter i prosent av BNP Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Bjørnstad og Prestmo skriver i sin artikkel at det «nå ser … ut til at man når handlingsregelen allerede i 2012–2013» og at dette «er noe SSBs prognoser har vist helt siden februar 2009». Denne treffsikkerheten kan imidlertid ikke tilskrives spesielt treffsikre prognoser for skatte- og avgiftsinngangen. I analysene til Bjørnstad og Prestmo er tallgrunnlaget for etterskuddsskatter og moms ikke oppdatert i tråd med ny statistikk, og avvikene er betydelige. For eksempel legger forfatterne i sine kvantitative anslag til grunn en nedgang i innbetalte foretaksskatter på over 25 prosent fra 2009 til 2010, mens statistikk fra Statistisk sentralbyrå publisert så tidlig som i juni i fjor viste oppgang i etterskuddsskattene i denne perioden. For momsinntektene har forfatterne lagt til grunn en vekst i 2010 som bare er om lag halvparten av den anslåtte veksten på 6 prosent i Nasjonalbudsjettet 2011, som også var i tråd med den observerte veksten.

I arbeidet med å anslå strukturelle skatter legger Finansdepartementet vekt på å se den faktiske skatteinngangen, aktivitetskorreksjoner og strukturelle skatter i sammenheng. Skatteanslagene blir alltid ajourført med ny informasjon om den faktiske skatteinngangen så snart den foreligger.

5. ER RE VIS JONENE I DEPARTEMENTETS ANSLAG FOR STRUKTURELT UNDERSKUDD URIMELIG STORE?

I etterkant av Nasjonalbudsjettet 2011 har enkelte kommentatorer stilt spørsmål ved Finansdepartementets nedjustering av anslaget for strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2010. Dette ble også kommentert i lederen i Samfunnsøkonomen nummer 8/2010.

Fra Nasjonalbudsjettet 2010 (lagt fram i oktober 2009) til nysaldert budsjett for 2010 (lagt fram i begynnelsen av desember i fjor) er anslaget for merbruken av oljeinntekter utover 4-prosentbanen redusert fra 44,6 milliarder kroner til om lag 14 milliarder kroner, dvs. med i underkant av 31 milliarder kroner. Som det framgår av budsjettdokumentene, har flere forhold bidratt til denne nedjusteringen:

  • Lavere sykefravær, færre asylankomster og enkelte andre forhold har bidratt til at utgiftene i budsjettet for 2010 er redusert med 10,5 milliarder kroner sammenliknet med anslagene i fjor høst.
  • En oppjustering av anslaget for faktisk innbetalte skatter og avgifter med 32,5 milliarder kroner har bidratt til at det underliggende nivået på skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien er oppjustert med 18,4 milliarder kroner.
  • I tillegg er anslaget for forventet avkastning fra Statens pensjonsfond utland i 2010 økt med 1,8 milliarder kroner som følge av at fondskapitalen ved inngangen til 2010 ble høyere enn lagt til grunn.

En vesentlig del av endringene omtalt ovenfor ble innarbeidet i Revidert nasjonalbudsjett 2010, som ble lagt fram i mai i fjor. Her ble avstanden til 4-prosentbanen nedjustert med nesten 19 milliarder kroner. Avstanden til 4-prosentbanen ble ytterligere redusert med 6,7 milliarder kroner i Nasjonalbudsjettet 2011 og med 5,2 milliarder kroner ved nysalderingen av budsjettet for 2010 i desember i fjor.

Det vil alltid være usikkerhet knyttet til budsjettanslag, ikke minst i perioder med store svingninger i sentrale økonomiske størrelser. Den gjennomsnittlige endringen i Finansdepartementets anslag for strukturelt, oljekorrigert underskudd (i prosent av trend BNP for Fastlands-Norge) i årene 2002–2010 er 0,7 prosentpoeng. Endringen for 2010 fra Nasjonalbudsjettet 2010 til Nasjonalbudsjettet 2011 er 1,4 prosentpoeng. Disse tallene skiller seg ikke avgjørende fra de revisjonene vi har sett for andre land. For eksempel er den gjennomsnittlige endringen i OECDs anslag for strukturelt underskudd i medlemslandene i årene 2002–2010 1,1 prosentpoeng.

Selv om det knytter seg betydelig usikkerhet til tall for strukturell budsjettbalanse, er slike anslag likevel svært nyttige i utformingen av budsjettpolitikken. Anslagene gir et helt nødvendig utgangspunkt for å vurdere den underliggende utviklingen i budsjettpolitikken. Dessuten må en huske på at også anslag for den faktiske budsjettbalansen er gjenstand for revisjoner. Endringene i dette overskuddsmålet har i gjennomsnitt over tid vært betydelig større enn endringene i anslagene for det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet.

Som vi har vist i det ovenstående, er det ikke nødvendigvis slik at revisjoner av tallene er et tegn på at beregningsopplegget er dårlig. Det er usikkerhet om den underliggende utviklingen i økonomien. Revisjoner kan også være et resultat av videreutvikling av metoder, basert på egne og andres erfaringer. Vi vil også framover følge nøye med på hvordan tilsvarende beregninger gjøres i andre land, i internasjonale organisasjoner som IMF, OECD og EU og i norske fagmiljøer. I år er det for øvrig 25 år siden denne typen tall for første gang ble presentert i Norge, og med den videreutviklingen som har vært over tid tror vi det norske beregningsopplegget står seg forholdsvis godt i internasjonal sammenheng.